社会组织:文化遗产保护中不可或缺的力量

2019-11-26 09:20:29

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本文刊登于:《中国文物科学研究》2016.09

提要:文化遗产组织是凝聚民间文保力量的重要载体,近年来文化遗产组织的数量、管理、作用和影响力逐步提升,但还面临政策、资金、人才等方面困境。因此,一方面需要政府加大扶持力度,出台有针对性的政策,另一方面,社会组织自身也要逐步提高社会公信力,赢得更加广阔的发展空间。

国际文化遗产保护的成功经验表明,社会力量的关注和参与是文化遗产事业持久健康发展的重要基石。而且,理想的参与是有组织的规模参与,而不是松散的个人参与。国内环境保护及其他领域公众参与的经验也表明,社会组织在公共事务管理中应该担负起应有的责任。当前,文化遗产组织作为凝聚民间文保力量的重要载体,其作用和影响力不断增大,越来越成为我国文化遗产事业中一支不可或缺的力量。

一、类型和特征

“一般而言,社会运动可以区分为两个基本类型,一种是维护或争取某个群体实际利益的社会运动,可以叫做自我指向或利益取向的运动;一种是并不以实际利益为中心,而在于表达或宣传某种文化价值的社会运动,可以叫做他人指向或表意取向的运动。”①就我国文化遗产组织所开展的活动而言,具有明显的他人指向或表意取向。几乎所有组织开展的活动都是以文化遗产价值的传播、保护意识的培育、调查研究、以及行业服务等为宗旨,鲜有为维护个人权益成立的组织。

根据成立主体的不同,目前文化遗产组织主要可分为由政府部门发起成立、民间自发成立、国际文化遗产组织在华机构和学生社团四类。从现状看,政府部门成立的组织不仅数量上大大多于民间自发成立的组织,而且其基础条件也普遍优于民间自发成立的组织。学生社团也是文化遗产组织的一个重要类型,学生社团不需要在民政部门登记注册,一般由校团委或社团联合会组织管理。此外,近年来,各地纷纷成立了文化遗产保护志愿者团队,它们虽然没有正式在民政部门注册,但具有社会组织的基本特征,因此也可视之为社会组织的范畴。

由于我国一直以来是“大政府、小社会”的传统,社会组织发展的整体步伐比较缓慢,在社会生活中所能发挥的作用还比较有限。在文化遗产领域,虽然早在20世纪70至90年代间就成立了一批社会组织,但很长时间以来并没有得到足够重视,加之法律法规及相关制度不健全,以及缺乏明确的发展目标和规划,因而整体发展还较为缓慢。2000年以后是文化遗产组织发展速度增快的时期,不仅数量有了较大幅度增长,一些既有组织也焕发出新的活力,管理更加规范,能力不断提升,呈现出蓬勃发展的态势。这与近年来我国经济社会发展水平持续提高、党和政府对文化遗产事业更加重视、以及全社会文保意识不断增强有密切关系。

目前,在政府成立的文化遗产组织中,以全国性社团(包括基金会)最为活跃,全国性社团虽然数量并不多,但其实力最雄厚、资源最丰富、作用和影响也最大。从组织管理情况看,全国性社团一般都拥有较为丰富的人力资源,团结了最广泛的业内外专家、学者,经过较长时间的发展和探索,基本都形成了比较完善的组织架构和管理制度,都有规范的组织章程,而且能够根据时代的发展变化做出相应的修改完善。这些社团基本能够在各自的业务范围内有条不紊地开展工作,拥有较好的社会基础,也拥有良好的声誉。与全国性社团相比,地方性社团的影响要小一些,而且发展还很不均衡。地方性社团的发展水平不仅与当地的经济社会发展水平有关,也与当地政府部门对文化遗产工作的重视程度有关,还与当地民众的文保意识等因素密切相关。

与政府部门发起成立的组织相比,民间自发成立的组织面临的困难更多一些,不仅成立不易,发展更为不易。许多民间自发成立的组织都经历了较长的孕育期,有的甚至长达十年之久才得以注册,注册之后也面临资金、人员、工作场所等多重困境。很多由民间自发成立的组织,几乎得不到政府和社会的任何支持,主要依靠发起人的热情和社会影响力勉强维持,更有甚者,有的地方文物行政部门对这些组织不但不支持,反而通过媒体等各种手段予以压制,想方设法遏制它们的发展。但也有少量由民间自发成立的组织,由于当地政府部门对文化遗产保护的重视程度较高,对这些组织的工作业绩较为肯定,因而为其发展提供宽松的政策环境,并给予其工作场地、资金等多方面的支持,久而久之,这些组织和当地的文物行政部门、社科联、高校之间形成了良好的合作关系,他们资源共享、成果互补,共同致力于当地的文化遗产保护。

国际文化遗产组织在华机构的优势是经费比较充足,只要选定好合作项目,并在保护理念上达成一致,一般都能取得较好的效果。这类组织在中国的落地不仅可以弥补我国文化遗产保护资金的不足,同时也可以促进中西方保护理念的交融和发展。

学生文保社团是文化遗产组织中一个比较特殊的类型,由于会员的类型单一,因而组织管理也相对比较简单。学生社团的优势是成员都比较年轻,充满激情和活力,勇于尝试和实践,能够富有创造性地开展工作,而且由于不断有新鲜血液输人,总能保持旺盛的生命力。学生社团是校园里文化遗产保护的宣传者和倡导者,也是文化遗产保护的重要后备军。

还有一类是文化遗产保护志愿者团队,他们组织管理有序,并定期开展活动,已经产生了一定的社会影响,而且有很大的发展潜力。各地的志愿者团队在当地的文化遗产保护中都起到了拾遗补缺的积极作用,不仅有效保护了当地的文化遗产,弥补了文物部门力量的不足,而且有的团队的建议已经得到当地文物部门或城建部门的采纳,促使政府部门决策更加科学合理。在保护文化遗产的同时,也起到了宣传教育的作用,增强了当地民众的文化遗产保护意识。

总之,不同类型的文化遗产组织职责不同、服务对象不同、关注点不同,因而发现和解决问题的视角也有所不同。一般而言,政府部门成立的组织主要立足于政府诉求,同时兼顾民众需求,呈现出自上而下的特征;民间自发成立的组织主要立足民众诉求,同时兼顾政府需求,呈现出自下而上的特征。二者的路径虽然不同,但都服务于文化遗产事业这一目标,它们不仅是政府之外文化遗产保护的重要主体,也是政府和民众之间的重要桥梁和纽带。而且,由于社会组织根植于社会,其群众基础非常广泛,同时又和政府保持着一定的联系,自然而然地成为民众表达愿望一个重要渠道,也成为民众参与社会事务、满足精神文化需求的一个重要途径。因此,在某种意义上,社会组织是政府和民众之间的缓冲带,也是促进社会稳定与和谐的润滑剂。

二、困境和出路

虽然近些年来文化遗产组织的发展速度有所加快,但无论是与国外文化遗产组织相比,还是与我国环保组织相比,在数量、规模、作用、社会影响力等方面,都还有很大差距,主要面临政策、资金和人才三大困境。政策困境主要表现为注册难,相关管理制度不健全,以及缺乏相应的扶持政策等;资金困境主要表现为来源渠道少且没有保障;人才困境主要表现为由于人事制度不健全,以及待遇差等原因,难以吸引到高素质的专业人才。这三个方面互为因果,相互影响,共同制约着文化遗产组织的长足发展,迫切需要从根本上得到解决。

1.以政策为导向,全方位予以扶持

政策的支持是对文化遗产组织的最大支持,如果能出台有针对性的政策,注册、资金和人才等诸多问题都会得到明显缓解。

我国社会组织登记注册门槛高,导致大量组织不愿注册或无法注册,游离于法律监管之外。因此,学者们普遍建议,降低社会组织成立的门槛,借鉴国外非政府组织的管理制度,实行较为简便的登记制度。我国民政部门也在逐步做出调整,有的省、市已经在开展试点工作。“据统计,目前19个省份开展或试行了社会组织直接登记,9个省份下放了非公募基金会登记管理权限,8个省份下放了异地商会登记管理权限,4个省份开展了涉外民办非企业单位登记试点。”②鉴于文化遗产组织的公益性以及文化遗产保护的重要性、紧迫性和特殊性,可将文化遗产组织纳人可直接登记的范畴,免去找“婆家”的程序,可以为文化遗产组织的成立和发展提供更多便捷和更大空间,使更多的民间团体获得法律地位,更加规范、有序地开展活动。

引导和支持社会组织的发展是政府的应有之责,文化遗产组织的发育程度在很大程度上取决于政府的扶持力度。不同类型的组织可通过不同的方式予以指导和支持。对由政府部门成立的组织,要给予其更大的自由度和发展空间,只要有利于文化遗产保护,有利于调动民众的积极性,尽量放手社会组织去做,不必管得太多太死,否则不利于社团保持其独立性,难以实现真正意义上的政社分开。对由民间自发成立的组织,政府一方面应通过表彰奖励等方式予以肯定和鼓励,另一方面应通过出台相关政策给予其资金、技术、工作场所等必要的支持和帮助。当前,文化遗产组织的生存不易,但它们的作用不可低估,而且往往具有很大的发展潜力,如果能给予一定的支持,可以更大程度地激发其工作热情,在文化遗产保护中发挥更大作用。

2013年,国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》③,《意见》指出:“政府向社会力量购买服务,就是通过发挥市场机制作用,把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”购买服务“按照公开、公平、公正原则,坚持费随事转,通过竞争择优的方式选择承接政府购买服务的社会力量,确保具备条件的社会力量平等参与竞争。在文化遗产领域,资质资格审批、项目评估、专业技术培训、学术论坛的举办等事项均可通过政府购买服务的形式开展。随着政府职能的逐步调整,一部分文化遗产组织将有机会通过向政府提供服务的形式得到资助。由谁来承担这些职能,需要进行前期评估。对于有能力承接政府转移职能的组织,要给予重点培育、重点指导,明确其能够承接哪些方面的职能,还存在什么问题,需要哪些方面的支持,从而有针对性地给予指导,实现转移职能与社会组织的有序对接。政府向社会组织购买服务,一方面可以缓解部分社会组织经费不足的困境,另一方面可以通过有效的竞争机制,促进社会组织自身能力的提高,公众也能因此而获得更加优质、高效的服务,可谓一举多得。

2.以资金为保障,夯实发展基石

资金短缺是文化遗产组织面临的普遍困境,即使是政府部门成立的组织也不例外,民间成立的组织资金短缺问题则更为严重。一般来说,政府资助、社会赞助、会员会费和服务收入是社会组织的四大经费来源。从目前我国文化遗产组织的经费情况看,这四个方面均存在不足。

在一些发达国家,政府资助已经成为社会组织经费的主要来源。据统计,德国、英国、美国对非政府组织的资助达到非政府组织总收入的1/3甚至更多。④但在我国,一直以来只有少数社会组织能够得到政府的资助,近年来有了一定突破。从2012年开始,中央财政每年安排约2亿元专项资金,用于支持社会组织参与社会服务。这是中央政府通过建立公共财政资助机制加强对社会组织培育和扶持的有力措施。与此同时,一些地方和部门也拿出专项资金支持社会组织发展,促进社会组织能力建设与作用发挥。如:“2012年8月25日,经市政府批准,市财政局正式印发了《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》和《上海市市级政府购买公共服务项目目录(2013年度)》,基本建立了比较完整的政府购买服务制度体系。”⑤随着财力的提升和认识的转变,政府逐步加大对社会组织的资助力度是一个发展趋势。有研究表明,“政府财政投人非政府组织,可使社会效益翻几番。”⑥因此,无论从经济效益的角度,还是从社会效益的角度,对社会组织予以资助都是值得提倡的。

当前,文化遗产组织难以吸引到大量的社会捐赠,一方面与全社会的文化遗产保护意还比较薄弱有关,但更主要的原因是我国的税收优惠政策还不尽完善,在很大程度上抑制了企业和个人参与公益捐赠的积极性。

此外,文化遗产组织的会费收入和服务收入也很有限。目前,只有部分全国性社团的会员较多,因而有较为稳定的会费收人,其他组织的会费收人很少或者基本没有。而且,文化遗产组织中能够通过开展有偿服务获取收入的能力也十分有限,较为成功的主要是收藏类组织,可以通过会员培训等方式获得一定收人,其他类型的大部分组织没有服务收入。

鉴于此种现状,对文化遗产组织提供必要的资金是促使其长足发展必不可少的手段之一,对社会组织的资金扶持通常包括直接资助、项目资助等方式。就目前的情况看,通过项目资助的可能性比较大,操作起来也相对简单。但从长远考虑,如果能提供适当的日常运营经费使其维持正常运转的话,无疑也是推动文化遗产组织更好发展的一个有效途径。但资助的前提应该是组织自身具备完善的管理制度、突出的业绩和良好的声誉。

文化遗产组织在政府资助的基础上,还可向社会募集资金。一般来说,成熟的公益组织都有完善的资金筹措机制,但目前国内文化遗产组织的资金筹措能力普遍欠缺,政府背景浓厚的组织视政府资助为天经地义,而民间成立组织对于募资的认识还很缺乏。事实上,劝募是一项很专业的工作,不仅需要一套系统的理论和方法,还需要专门的机构和队伍。关于劝募,有三个关键点相互关联,缺一不可,一是组织理念,二是募资策略,三是资金管理。成熟的理念有助于吸引捐助者和提升潜在捐助者的信心,募资策略有助于实现这种信心,而资金管理则可以起到维系捐助者的作用。国外成熟的公益组织都有专业的劝募机构和队伍,他们会在年初制定本年度的劝募目标,并用组织的理念和设计的项目(产品)去吸引和打动潜在的捐助者,往往能达到预期的效果。事实证明,仅靠单纯的热情或者组织的公益性很难募集到资金,尽管文化遗产保护是公益事业,但组织的运行必须建立在现代组织高度的理性化、科层化的基础上,必须依靠市场机构运作的理念进行财政方面的管理。

3.以人才为支撑,集聚社会智力资源

人才困境也是制约社会组织发展的一个突出问题。吸引不到专业人才,不仅仅因为待遇低,还涉及人事管理、职称评定、社会保障等多重问题。因此,迫切需要“健全社会组织财务制度、人事管理、工资福利、医疗保险、养老保险等政策,为社会组织发展提供良好的制度保障。制定出台鼓励各类人才到社会组织就业的扶持政策,增强社会组织的吸引力,发展壮大社会组织人才队伍,切实解决社会组织人才队伍建设落后的状态。”⑦

打铁还需自身硬。社会组织的能力建设,人才队伍建设是关键,能否从根本上解决社会组织的人才困境,政策是关键。2014年5月,国务院办公厅印发了《关于做好2014年全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》⑧,《通知》指出:“充分挖掘社会组织吸纳高校毕业生就业潜力,对到省会及省会以下城市的社会团体、基金会、民办非企业单位就业的高校毕业生,所在地的公共就业人才服务机构要协助办理落户手续,在技术职称评定方面享受与国有企事业单位同类人员同等待遇”。《通知》首次对社会组织吸纳大学生就业落户和专业技术职称评定工作做出明确规定,对社会组织的能力建设及人才队伍建设而言,无疑是一个喜讯。这一政策的落实将会吸引更多人才进入社会组织工作,大幅度提高社会组织的职业化水平。对文化遗产组织而言,在此基础上还需要做好专职人员的职业发展规划,并建立起合理的激励机制,只有这样才能吸引高素质人才在文化遗产组织中就业,为组织的持久发展提供可靠的人力资源。

三、监管和自律

文化遗产组织的长足发展,不仅需要外部监督管理的加强,也需要内部治理的完善,监督管理是培育社会组织的必要手段,内部治理是组织自我完善、自我发展的必由路径。

外部监管不仅包括政府的监管,也包括社会的监督。政府的监管主要是民政部门和业务主管部门的监管,社会的监督主要包括公众的监督和新闻媒体的监督。政府部门主要通过年检和评估两种方式对社会组织进行管理。二者都涉及对社会组织内部治理情况、业务活动情况和财务管理情况的检查,目的都是为了规范社会组织的活动,确保社会组织的健康发展,提升对社会组织的管理和服务水平。社会监督的前提是社会组织要将重要信息向社会公开。公众有权获取信息,从而对社会组织的财务状况、内部结构及运行情况进行监督。新闻媒体的舆论监督对社会组织的影响很大。媒体是公众获取信息的主要渠道,传播速度快、影响面大,具有导向和威慑作用,是一种强有力的监督形式。

内部治理主要指自身能力的提高和自律机制的完善,这是社会组织提高公信力的前提和必要条件。无论是哪种类型的组织,都要大力加强职能建设,要根据各自的工作范围,做好相关信息的调查、收集和研究工作,在整合资源的基础上确立工作目标和工作重点,有的放矢地开展各项业务工作。在加强能力建设的同时,文化遗产组织也要严格自律,要有强烈的法制意识,严格按照相关法规和组织章程开展各项活动。尤其是设有分支机构的社团,要加强对分支机构的管理。2014年2月,民政部发布《关于贯彻落实国务院取消全国性社会团体分支机构、代表机构登记行政审批项目的决定有关问题的通知》⑨,《通知》规定:“全国性社会团体根据本团体章程规定的宗旨和业务范围,可以自行决定分支机构、代表机构的设立、变更和终止。”这样,全国性社团对分支机构的成立和管理拥有了更大的自主权,但同时也意味着需要承担更大的责任。近年来有些社团的个别分支机构在未经总会批准的情况下开展一些有损社团声誉的活动,造成了不好的社会影响,因此,各个社团都加大了对分支机构的监管力度,确保分支机构的重要活动在总会的指导下开展,而且要合法和规范。今后,对分支机构的管理依然是全国性社团管理的重点。

四、结语

与世间万物一样,文化遗产组织的产生与发展必须依赖一定条件,并有一定规律可循。从国外成功经验看,较高的经济发展水平、尊重历史的文化传统、全社会强烈的保护意识、政府和社会各界的有力支持都是其得以长足发展的重要前提。就我国文化遗产组织的发展来说,虽然“大政府、小社会”的传统一时难以改变,但已经具备了很多有利条件,党和政府对文化遗产事业的高度重视、全社会的文化自觉逐步提升、社会组织的外部环境更趋开放、一股不容忽视的民间文保力量正在形成,这些因素已经在潜移默化中影响着文化遗产组织的发展。随着政治体制改革的推进,文化遗产组织在社会公共事务管理和公共文化服务提供方面将承担更多职责,发挥更加积极的作用,在文化遗产保护中扮演的角色也将越来越重要。

还有一个不容忽视的特征是,与政府和市场相比,社会组织能够调动起最广泛的社会力量,跨地域、跨行业、甚至跨国界,将更多对文化遗产事业有兴趣和热情的仁人志士聚集起来,一起为我国的文化遗产事业做贡献。如果文化遗产组织得到长足发展,不仅可以成为政府部门的得力助手和重要伙伴,而且有利于在全社会营造出“文化遗产保护、人人有责”的良好氛围,从而使文化遗产保护的群众基础更为广泛,全社会的保护意识得到提升,进而促使我国文化遗产保护的整体水平得到提高,文化遗产事业得以全面进步。从长远考虑,文化遗产组织的长足发展,还能激发民众意识到自己的文化权益和民主权益,带动社会力量更加积极、有效地参与到公共事务中,在推进社会管理创新的同时激发和释放社会活力,从而营造出更为和谐、稳定的社会氛围。

参考文献

①大用等著:中国民间环保力量的成长,北京:中国人民大学出版社,2007.

②去年中央财政斥两亿元专项支持社会组织,www.chinacom.cn,2013-02-13.

③国办发〔2013〕96号.

④中国现代国际关系研究院课题组编著:外国非政府组织概况,北京:时事出版社,2009:列、70、54.

⑤刘振国,王一鸣:上海市政府向社会组织购买服务调研报告,http://stj.sh.gov.c/Info.sapx.ReportId=b8cbl577-336a-4866_8747_lbe694065e6O.

⑥中国现代国际关系研究院课题组编著:外国非政府组织概况,北京:时事出版社,2009:70.

⑦侯江红:云南省社会组织现状与培育监管对策研究,社团管理研究,2012(7).

⑧国办发[2014]22号.

⑨民发[2014]38号.